Interne controle en organisatiebeheersing: een verhaal van lange adem

juni 2015

Het OCMW Wervik behoorde tot de eerste groep van lokale besturen die een externe audit onderging van het nieuwe agentschap Audit Vlaanderen. Doordat het OCMW – begeleid door Amelior – al een tiental jaar aan zijn organisatiebeheerssysteem werkte, viel de evaluatie positief uit.

Het Vlaamse OCMW-decreet van december 2008 stipuleert in artikel 98 dat de centra moeten beschikken over een intern controlesysteem. De wetgever omschrijft dat systeem als “een geheel van maatregelen en procedures die ontworpen zijn om een redelijke zekerheid te verschaffen over het bereiken van de doelstellingen, het naleven van wetgeving en procedures, de beschikbaarheid van betrouwbare financiële en beheersinformatie, het efficiënte en economische gebruik van middelen, de bescherming van activa, het voorkomen van fraude.

De term ‘intern controlesysteem’ is in feite misleidend, want die doet denken aan controleren, zoals bij een alcohol- of snelheidscontrole. In feite gaat het om de betekenis van het Engelse ‘to control’, namelijk beheersen. We kunnen dus beter spreken over een organisatiebeheerssysteem, ook al is dat een ontzettend lang woord …

OK, maar hoe?

De Vlaamse overheid stelde wel wat ze wilde, maar liet de lokale besturen in het ongewisse over hoe dat moest gebeuren. Daarop moest zes jaar worden gewacht. Pas eind 2014 verscheen voor het opzetten van zo’n beheerssysteem een ‘Leidraad organisatiebeheersing voor lokale besturen’.
Het model bestaat uit tien thema’s waarvoor telkens doelstellingen op het vlak van organisatiebeheersing en beheersmaatregelen zijn uitgewerkt. De thema’s zijn:

  1. Doelstellingen, proces- en risicomanagement 
  2. Belanghebbendenmanagement
  3. Monitoring
  4. Organisatiestructuur
  5. Personeelsbeleid
  6. Organisatiecultuur
  7. Informatie en communicatie
  8. Financieel management
  9. Facilitaire middelen
  10. Informatie- en communicatietechnologie

De thema’s worden telkens behandeld volgens de bekende ‘PDCA-cyclus’.

Honderd dagen audit

De leidraad kan als basis dienen om een zelfevaluatie uit te voeren en is ook de basis voor de externe audits door ‘Audit Vlaanderen’, dat sedert 2014 de opdracht heeft het interne controlesysteem van de Vlaamse administratie en van de lokale besturen te evalueren en aanbevelingen hierover te formuleren.
Het OCMW Wervik was een van de eerste lokale besturen die Audit Vlaanderen over de vloer kreeg.
“Ze gaan in elk geval grondig en vakkundig tewerk, ik heb er veel van opgestoken”, stelt Myriam Deloddere, die als OCMW-secretaris verantwoordelijk is voor het organisatiebeheerssysteem. “Zo’n honderd dagen is hier een auditor langsgekomen.”

10 jaar voorbereiding

Het eindoordeel viel vrij positief uit. Niet verwonderlijk, gezien het OCMW Wervik al tien jaar aan de weg timmerde. “Daardoor stonden we – en ik bedoel dat zeker niet stoeferig – toch al een stuk verder dan veel andere OCMW’s”, aldus Myriam Deloddere. “In feite waren we ons al voor de wetgeving van 2008 bewust van het feit dat we een intern controlesysteem moesten opzetten.”

CAF-model als leidraad

Concreet had het OCMW Wervik, begeleid door senior consultant Francis Mañas van Amelior, al stappen gezet via onder meer het gebruik van de balanced scorecard en door het werken met het EFQM-model, meer bepaald de variante voor overheidsorganisaties, het CAF-model (zie figuur).

“Verder hadden we al, eveneens ondersteund door Amelior, een analyse uitgevoerd van onze beleidsnota en een analyse van onze meetindicatoren. Ook op het vlak van de samenstelling van de interne operationele audit heeft Francis Mañas ons begeleid. We hadden dus al geleerd te werken met doelstellingen, het opvolgen via metingen van het halen van die doelstellingen en het daaruit distilleren van verbeterprojecten. Dus konden we Audit Vlaanderen een rapport over onze interne operationele audit, uitgevoerd en opgesteld volgens het COSO-model, voorleggen.”

Grootte en complexiteit bemoeilijken organisatiebeheersing

Niet alleen de grootte – met 400 medewerkers is het OCMW de grootste werkgever van Wervik – maar vooral de complexiteit van de organisatie maakt het opzetten van een allesomvattend beheerssysteem zo moeilijk. Naast de klassieke financiële en materiële bijstandsverlening zijn er nog activiteitsgebieden als thuiszorg, woonzorg, twee woonzorgcentra, drie sites buitenschoolse kinderopvang, sociale economieprojecten, een arbeidsbegeleidingsdienst, een lokaal dienstencentrum, buurtwerking in een vrouwencentrum enz.

Risico’s minimaliseren…

Myriam Deloddere: “ We hadden ervoor gezorgd dat op al die vlakken de sleutelposities bezet waren door goed functionerende medewerkers en we stonden al heel ver in het voorzien van een back-up voor die medewerkers. Wat met de huidige budgettaire restricties niet evident is. Toch volstond dat niet voor Audit Vlaanderen. Binnen onze organisatie hadden we nog altijd mensen die een bepaald proces van A tot Z uitvoerden. En die opmerking was terecht, want het is daardoor dat hier een fraudegeval mogelijk is geweest door iemand die de medische kosten van asielzoekers betaalde. Die persoon gaf de opdracht tot betaling en ontving zelf de inspectie.”

… door functiescheidingen in te bouwen

Audit Vlaanderen gaf de aanbeveling om binnen elk proces functiescheidingen in te bouwen. Het OCMW Wervik maakt daar nu werk van, maar het is geen evidentie. In de talrijke activiteitsgebieden lopen immers telkens verschillende processen en je kunt moeilijk iemand uit pakweg een proces in een rusthuis inschakelen in een administratief proces dat kennis van de wetgeving vereist.
Francis Mañas : “Een totaal waterdichte organisatiebeheersing is trouwens quasi onmogelijk. De wetgever heeft dat ook ingezien, want het Vlaams decreet heeft het over het verschaffen van redelijke zekerheid. De focus moet liggen op het identifceren en beheersen van belangrijke risico’s”
Het enige andere echte pijnpunt dat Audit Vlaanderen kon vinden was het voorraadbeheersysteem. Daar is nog wat werk aan de winkel. Voor de rest kreeg het OCMW diverse ‘pluimen’.

Communicatie optimaliseren

Sedert kort is het OCMW Wervik ook gestart met het Investors in People-traject, begeleid door IIP Belgium, een divisie van Amelior. Uit de nulmeting blijkt dat zowel de interne als de externe communicatie ontoereikend is. “Nochtans hebben we al jarenlang inspanningen geleverd om onze communicatie te optimaliseren, gezien ‘Informatie en communicatie’ een van de thema’s is van het organisatiebeheerssysteem”, stelt Myriam Deloddere. “We zijn nu aan het uitzoeken waarom de IIP-meting ondanks de vele inspanningen ons toch een onvoldoende geeft. We hebben het vermoeden dat het doorsijpelen van de informatie te lang duurt, dat medewerkers soms iets vernemen via de pers of op straat, nog vooraleer ze het horen van hun diensthoofd. Conclusie: ik zal moeten checken of de informatie die ik verstrek wel degelijk verder wordt doorgegeven.”

Steekproefcontrole

Een ander recent initiatief is de oprichting van een interne controlecel, die het werk van vrijwilligers, leveranciers en personeel onder de loupe neemt. Voor een gemeente van de omvang van Wervik is dat vrij ongebruikelijk. Myriam Deloddere: “Drie medewerkers voeren nu deeltijds steekproeven uit. En we hebben al heel wat ontdekt, zoals prijsverschillen tussen identieke leveringen van dezelfde leverancier, verkoop in de bar die niet klopte, onjuistheden in de kilometerstand van de bedrijfswagens, enz. Het grote voordeel van die steekproeven is dat iedereen weet dat die controle mogelijk is: dat zorgt voor gedragsverandering.”

Kwaliteitshandboeken bewijzen hun nut

Het principe van de steekproefcontrole werd aangereikt tijdens een opleiding van Amelior. “Het is een verdere stap in de opbouw van het beheerssysteem. Die opbouw is een proces van jaren, een proces dat nooit af is, een proces dat enorm veel tijd en energie vergt. Je gaat voortdurend verder en dieper, je past voortdurend aan omdat je nieuwe inzichten krijgt”, licht Francis Mañas toe.
Het feit dat het OCMW Wervik voor de hele organisatie over kwaliteitshandboeken beschikt – alleen voor de woonzorgcentra, de buitenschoolse kinderopvang en de service flats zijn die wettelijk verplicht – heeft wel geholpen bij de uitbouw van het interne controlesysteem omdat alle processen bij de opmaak van het handboek zijn uitgeschreven.

COSO

Volgens het COSO-raamwerk zijn de componenten van interne controle/organisatiebeheersing:

  • de controleomgeving;
  • de risico-inschatting;
  • de controleactiviteiten (ook controlemaatregelen of beheersmaatregelen genoemd);
  • informatie en communicatie;
  • monitoring of sturing.

Zelfs met de ‘Leidraad organisatiebeheersing voor lokale besturen’ blijft het opzetten van een intern controlesysteem een (aarts)moeilijke klus. Als u een steuntje in de rug wil, kunt u beroep doen op de expertise van Amelior. Neem daarvoor best contact op met Francis Mañas via fm@amelior.be