Beheers- en Beleidscyclus (BBC) wordt verplicht

januari 2012

Overheden krijgen uit diverse hoeken de kritiek dat hun huidige verslaggeving onverstaanbaar, niet bruikbaar, te volumineus, soms tegenstrijdig en te complex is. Er is dus een behoefte aan degelijke beleidsrapportering. De vanaf 2014 verplichte Beheers- en Beleidscyclus (BBC) moet daarbij helpen.

Transparante, coherente en betrouwbare beleidsrapportering laat toe om zowel tegenover de bevolking als tegenover interne en externe controle-instanties verantwoording af te leggen.
Degelijke beleidsrapporten moeten de vertaling bevatten van de beleidskeuzes, de basis vormen van het beleid, en toelaten het beleid te sturen en op te volgen. Naast een ondersteuning van het beleid vormen beleidsrapporten ook een fundament voor een goed beheer en helpen het interne controlesysteem, dit ter opvolging van toegekende delegaties aan de budgethouders en als hulpmiddel bij de controle van onder meer het beheer van het budget.
Degelijke beleids- en beheersrapporten moeten dus meer en meer een belangrijke rol spelen in de verbetering van de efficiëntie, de effectiviteit en de zuinigheid binnen de besturen.

Kader van internationale verplichtingen

De federale overheid heeft de internationale verplichting regelmatig verslag uit te brengen aan de Europese Commissie en Eurostat over de overheidsschuld en het vorderingensaldo (tekort of overschot op de begroting). De internationale verplichtingen rond rapportering zijn vervat in o.a. ESR 1995 (ESR95, Europees Systeem van nationale en regionale Rekeningen) en COFOG (Classificatie van Overheidsfuncties). Daarnaast zijn er ook nog de aanbevelingen van de Raad van Europa die specifiek gericht zijn op de lokale overheden ESR 1995 wordt gebruikt als berekeningsgrondslag voor de in het Verdrag van Maastricht vermelde budgettaire voorwaarden. Deze voorwaarden gelden niet alleen voor de federale overheid, maar voor de overheid in haar geheel. Het betreft dus ook de gemeenschappen en gewesten, de provincies én de lokale besturen.
Het ESR-systeem moet toelaten te komen tot een consistente, betrouwbare en vergelijkbare kwantitatieve beschrijving van de EU-lidstaten.
In het ESR wordt er geregistreerd op transactiebasis, volgens het moment van wijzigingen in waarde of het ontstaan van afspraken of verplichtingen.
Voor een goede ESR95-rapportering moeten ook gestandaardiseerde beleidsvelden gebruikt worden. Het besluit volgt hierbij de zogenaamde Classification of the Functions of Government (COFOG), dat de uitgaven en ontvangsten van overheden klasseert op basis van hun bestemming (volgens de opdrachten, de doelstellingen of de beleidsprioriteiten).
COFOG wordt belangrijker als een “transparant” werkmiddel dat toelaat om zowel tegenover de bevolking als tegenover interne en externe controle-instanties verantwoording af te leggen.
De gemeenten, provincies en OCMW’s moeten hun budget kunnen rapporteren volgens deze classificatie. Om dit mogelijk te maken, voorziet het BBC-besluit in een indeling in beleidsdomeinen, gekoppeld aan een standaardisering op lager niveau via de beleidsvelden (zie verder).
Dit genormaliseerde stelsel van de beleidsvelden is noodzakelijk voor rapportering in het kader van COFOG en ESR 1995 en dus voor een coherente en meer betrouwbare rapportering.
De Raad van Europa bepaalt o.a. dat een budget meer moet bieden dan alleen maar een autorisatiefunctie (dus meer moet doen dan kredieten toekennen en bewaken), maar ook andere rollen moet vervullen, bv. op het vlak van beleid en beheer. Verder wil de Raad van Europa dat het budget, de boekhouding en het managementinformatiesysteem uitgaan van een geïntegreerd registratiesysteem. Het hieronder toegelichte besluit komt aan beide aanbevelingen tegemoet.

Het BBC-besluit

Het ‘Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de beleids- en beheerscyclus (BBC) van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn’ - op 25 juni 2010 door de Vlaamse Regering goedgekeurd - bevat een reeks regels voor het meerjarenplan, het budget, de boekhouding en de jaarrekening van de lokale besturen en provincies.
Zoals aangegeven treedt het besluit in principe op 1 januari 2014 in werking.
Het beleids- en beheerssysteem dient aangepast te worden aan de eigen organisatie, structuur, behoeften en mogelijkheden van het bestuur via:

  • Beleidsdoelstellingen: die bestaan uit een specifieke omschrijving van het vooropgestelde resultaat of eventueel van het vooropgestelde effect dat de raad wil bereiken met het extern of intern te voeren beleid. In de mate van het mogelijke en het nuttige wordt dat resultaat of dat effect meetbaar gemaakt. Eén of meer actieplannen die ondernomen zullen worden voor de realisatie van de beleidsdoelstelling worden toegelicht
  • De keuze van de prioritaire beleidsdoelstellingen: de beleidsrapporten stellen de prioritaire beleidsdoelstellingen van het bestuur centraal. Het gaat om beleidsdoelstellingen die voor het bestuur zo belangrijk zijn dat ze een uitgebreide inhoudelijke (bv. via actieplannen en acties) en financiële rapportering rechtvaardigen en omwille van hun belang ook expliciet ter goedkeuring aan de raad moeten worden voorgelegd.
  • De indeling in beleidsdomeinen, beleidsvelden en beleidsitems: de indeling in beleidsdomeinen is belangrijk. Een beleidsdomein is een verzameling van beleidsvelden die een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Beleidsdomeinen zijn vrij te bepalen door het bestuur en komen uitdrukkelijk terug in de beleidsrapporten voor de raad. Beleidsdomeinen zijn ook belangrijk voor bepaling van het niveau waarop de kredietbeperking gebeurt. Een beleidsveld is een verzameling van producten, activiteiten en middelen die zowel vanuit politiek als maatschappelijk oogpunt een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. In het kader van een gestandaardiseerde rapportering (zie COFOG) zijn de beleidsvelden bepaald in het ministerieel besluit. Indien meer detail in de rapportering aangewezen is (bv. in het kader van management in functie van informatienoden) kunnen de beleidsvelden verder onderverdeeld worden in beleidsitems. De bevoegdheid om te beslissen over de indeling van beleidsvelden in beleidsitems ligt bij het bestuur.
  • Impact van delegatie en verzelfstandiging: de decreten geven besturen de mogelijkheid om bepaalde bevoegdheden te delegeren naar budgethouders of intern verzelfstandigde agentschappen. Het besluit speelt hier op in. Een intern verzelfstandigd agentschap zal daarbij beschouwd worden als een aparte budgettaire entiteit. Werkt het bestuur met budgethouders, dan moeten er voor hen ook beheersbudgetten en -rekeningen worden opgesteld.
  • De algemene rekeningen: de gemeenten, OCMW’s en provincies zullen werken met een minimum algemeen rekeningenstelsel (MAR).
  • Analytische boekhouding: het registratiesysteem maakt een analytische boekhouding mogelijk.

De aanpasbaarheid van het beleids- en beheerssysteem aan de eigen organisatie en behoeften heeft voordelen. Wie dat goed wil doen, zal (in functie van het bereiken van de beleidsdoelstellingen) creatief moeten nadenken over de eigen organisatie, en over de informatienoden, met onderscheid tussen de beleidsrapporten en de meer beheersmatige managementinformatie.
Er bestaat ook een gevaar om te ver te gaan in het detail. Het zal de boodschap zijn een gezond evenwicht te behouden tussen overzicht en detail met een regelmatige evaluatie en bijsturing.

Structuur en inhoud

In het besluit staan de structuur en de verplichte inhoud van de beleidsrapporten centraal. Beleidsrapporten dienen om de beleidsbeslissingen van het bestuur te ondersteunen.
Beleidsrapporten worden functioneel ingedeeld in beleidsdomeinen (zie boven) en bevatten de beleidsdoelstellingen.
Het besluit kent vijf beleidsrapporten met telkens een toelichting):

  1. het meerjarenplan: bepaling van het beleid
  2. de aanpassing aan het meerjarenplan
  3. het budget: bepaling van het beleid en toekenning van kredieten (autorisatie)
  4. de budgetwijziging
  5. de jaarrekening: evaluatie van het beleid en van de autorisatie

Naast de beleidsrapporten zijn er ook verplichte beheersrapporten:

  1. het beheersbudget
  2. de interne kredietaanpassing
  3. de beheersrekening.

Elke budgethouder moet beschikken over een jaarlijks beheersbudget met toegewezen taken en bijhorende kredieten.
Het meerjarenplan wordt door een bestuur voorbereid en goedgekeurd tijdens het eerste jaar van de legislatuur (2013) en heeft betrekking op de zes jaar die daarop volgen (2014-2019). Het is dus voor een jaar legislatuuroverschrijdend, vanuit de idee dat een nieuwe bestuursploeg onmogelijk al meteen voor het eerste jaar een nieuw meerjarenplan kan maken. De goedkeuring van het meerjarenplan is uiteraard een exclusieve bevoegdheid van de raad en dus een politieke beslissing.
De secretaris en de financieel beheerder – in overleg met het managementteam – zullen instaan voor het opstellen van het voorontwerp van het meerjarenplan. Daarbij is de secretaris belast met het voorontwerp van de strategische nota van het meerjarenplan en de financieel beheerder met het voorontwerp van de financiële nota.
OCMW’s moeten het meerjarenplan voor de vaststelling door de OCMW-raad voor advies voorleggen aan het college van burgemeester en schepenen.
De strategische nota bevat de interne (binnen het bestuur zelf) en externe beleidsdoelstellingen en -opties.
De financiële nota verduidelijkt hoe het financiële evenwicht wordt bewaard en geeft de financiële gevolgen weer van het beleid dat in de strategische nota gepland is.
Het meerjarenplan is uiteraard geen statisch gegeven, want niemand kan de toekomst voldoende precies voorspellen voor vijf of zes jaar. Tijdens die periode ontstaan er nieuwe noden en uitdagingen, zijn er maatschappelijke evoluties, doen er zich onverwachte opportuniteiten voor, enzovoort. Daarom past de raad waar nodig het meerjarenplan jaarlijks aan. De strategische nota bevat de prioritaire beleidsdoelstellingen waarover het bestuur expliciet en uitgebreid wil rapporteren omwille van hun belang. Andere (niet prioritaire) beleidsdoelstellingen moeten niet in de strategische nota staan. Een beleidsdoelstelling is het resultaat (of effect) dat het bestuur intern of extern wil bereiken.
De toelichting bij het meerjarenplan bevat wel een verplicht overzicht van alle beleidsdoelstellingen, of een verwijzing naar de plaats waar ze permanent raadpleegbaar zijn.
De financiële nota bestaat uit twee onderdelen, het financiële doelstellingenplan en de staat van het financiële evenwicht. Bij het meerjarenplan hoort ook een toelichting. Die bevat alle voor de raadsleden relevante bijkomende informatie die noodzakelijk is voor een goed inzicht.

Vanaf 1 januari 2014 moeten in principe alle besturen de nieuwe Beleids- en Beheerscyclus (BBC) hanteren. Via de besluiten in BBC wordt aan de besturen een aangepast instrumentarium ter beschikking gesteld om zowel hun beleid als hun beheer adequaat te ondersteunen. De lokale besturen staan de komende jaren voor een uitdaging. De komende maanden zijn dan ook belangrijk om de implementatie van BBC voor te bereiden. Daarom organiseert Amelior een studienamiddag voor leidinggevenden van lokale besturen (leden van het managementteam)

Bron: dit artikel is opgesteld steunend op de documenten “Besluit Vlaamse Regering Beleids- en Beheerscyclus 20100625” en “Verslag aan de Vlaamse Regering Beleids- en Beheerscyclus 20100625” (zie www.binnenland.vlaanderen.be)

ir. Francis MAÑAS is van opleiding burgerlijk ingenieur. Naast een Master of Business Administration (KUL) studeerde hij nog tal van andere cursussen, onder meer aan de Vlerick Leuven Gent Management School, de RUG en Amelior. Als senior managementconsultant bij Amelior, is hij heel sterk begaan met het verbeteren van de werking van organisaties waarbij strategie, (sleutel)processen, indicatoren en kennismanagement centraal staan. Daarnaast heeft hij oa. diverse overheidsorganisaties begeleid bij een CAF zelfevaluatie.


Lees hier andere blogberichten van deze auteur...

Contacteer de auteur...